Розмова про парламентську структуру України під час повномасштабної війни може виглядати відірваною від поточних реалій. Втім, саме війна сприяла формуванню спільного національного відчуття мети та ідентичності — їхній характер і дух після війни могли б знайти інституційне втілення у верхній палаті парламенту, Українському сенаті.
Чинний однопалатний парламент України — Верховна Рада — сформувався на основі однопалатної моделі Верховної Ради СРСР. Така структура не є винятковою: приблизно половина парламентів у світі функціонують як однопалатні.
Однопалатний чи двопалатний парламент?
Однопалатні системи мають свої переваги. У країнах із невеликим і відносно однорідним населенням традиційна роль другої, або верхньої, палати парламенту — представляти різні соціальні групи, регіони чи суб’єкти — часто втрачає практичний сенс. Однопалатний парламент обходиться дешевше, здатен швидше ухвалювати закони і не потребує окремого представництва різних груп населення чи географічних регіонів. Саме цим пояснюється однопалатна структура багатьох парламентів у світі — від Португалії до Бангладеш.
Водночас двопалатна система забезпечує інший рівень стримувань і балансів. Вони зазвичай слугують запобіжником проти надмірних емоцій і хибних рішень, ухвалених однією палатою. Ще у XVIII столітті швейцарський державний діяч і фінансист Жак Неккер зауважував про однопалатні парламенти:
«Інша ситуація складається тоді, коли законодавчий орган — як це було у Франції — має лише одну палату… Коли всі знають, що для ухвалення рішень щодо ключових інтересів держави достатньо простої більшості, починаються закулісні домовленості. Окремі групи та політичні клуби заздалегідь працюють над тим, щоб сформувати цю більшість.
Якби для ухвалення законів була потрібна згода двох палат, усі ці маневри втратили б сенс. Фракційна боротьба перестала б заохочуватися, а джерела багатьох політичних зловживань зникли б».
Є й інші переваги. Верхня палата часто відіграє роль запобіжника під час кадрових призначень у виконавчій владі, а також може слугувати механізмом взаємного контролю між законодавчою та виконавчою гілками влади.
Завдання Українського сенату
Отже, навіщо Україні сенат? Одне з його головних завдань могло б полягати в тому, щоб відображати цінності та напрям розвитку самої держави.
Саме єдність, що сформувалася в Україні внаслідок цієї війни, надає додаткового сенсу ідеї другої парламентської палати. Український сенат міг би уособлювати дух свободи, демократії та економічного добробуту Української Республіки, ставши символом нещодавно зміцненого відчуття української державності. Він також міг би посилити авторитет української влади — як усередині країни, так і на міжнародній арені.
Йдеться не лише про політичне призначення. Це також соціальна функція — не менш важлива саме тому, що вона виходить за межі суто політичних рішень.
Окрім символічного значення для української держави та зменшення фракційності, притаманної однопалатним парламентам, друга палата може допомогти розв’язувати й інші системні проблеми, зокрема корупцію. Високий рівень концентрації багатства без реальної участі в політичному процесі підвищує ризик олігархізації держави. У таких умовах впливові власники великого капіталу схильні сприймати політичну сферу як інструмент для просування власних комерційних інтересів.
Коли кілька надзвичайно заможних людей стають членами політичної палати, що відповідає за майбутнє країни й перебуває під пильною увагою суспільства, вони, звісно, не перетворюються на ангелів. Однак таке публічне залучення може посилити їхнє відчуття відповідальності перед державою. Демонстрація національного обов’язку з боку впливових і заможних фігур здатна впливати й на їхнє коло — партнерів, колег, однодумців — поступово формуючи більш відповідальну культуру в ширшому діловому середовищі.
У великих за територією державах друга палата парламенту часто слугує для окремого представлення регіонів, незалежно від партійної політики — як це працює, наприклад, у США чи Німеччині. В Україні ж регіональне представництво вже закладене в роботі Верховної Ради, адже депутати обираються від конкретних округів і областей. Тому якщо друга палата парламенту просто дублюватиме це регіональне представництво, вона мало що змінить у системі влади. Така модель мала б сенс лише у разі глибшої реформи, за якої Верховна Рада представляла б політичні партії, а Український сенат — області.
Законодавчий процес за участі Українського сенату
У політичній площині Український сенат здійснював би додатковий контроль над законами та програмами, ухваленими Верховною Радою. Як і в багатьох двопалатних моделях, законопроєкти після ухвалення в Раді могли б передаватися до Сенату для перегляду та внесення змін. Цей процес тривав би доти, доки обидві палати не дійдуть згоди, з можливістю встановлення чітких часових меж або так званих «періодів охолодження».
Подібні механізми існують в інших країнах. Наприклад, в Австралії передбачена тримісячна пауза перед повторним внесенням законопроєкту, який Сенат відхилив або ухвалив із поправками, неприйнятними для Палати представників. Якщо така ситуація повторюється двічі, парламент можуть розпустити, що дозволяє уникнути затяжних глухих кутів. Аналогічний запобіжник міг би працювати й в Україні. Хоча така процедура може здаватися повільною, вона сприяє більш зваженому й ретельному опрацюванню законів та зменшує ризики рішень, продиктованих лише простою більшістю, на які звертав увагу Неккер.
За такої моделі Верховна Рада зберігала б провідну роль як основний законодавчий орган, тоді як Український сенат слугував би інструментом доопрацювання й стримування, а не органом нагляду.
Формування Українського сенату
Як міг би формуватися Український сенат? Можна уявити пряму виборчу процедуру, за якої кандидати — незалежно від партійної належності чи регіону — могли б балотуватися до Сенату за умови дотримання певного вікового цензу (подібно до вимоги 40+ років для сенаторів в Італії).
Певну частку складу Сенату — наприклад, 10% — міг би призначати президент. До цієї частини могли б увійти особи, зокрема з-поміж публічно запропонованих кандидатур, з огляду на їхній вагомий внесок в українську державу в галузях науки, мистецтва, права, журналістики, бізнесу та інших сферах суспільного життя. Це також дало б змогу забезпечити представництво різних релігійних і соціальних поглядів.
Такий механізм має аналоги в процедурах формування верхніх палат парламенту у Великій Британії та Канаді.
Чисельність Сенату могла б становити близько 250 осіб — цього було б достатньо, щоб забезпечити плюралізм і зменшити вплив невеликих домінуючих груп. Сенаторів можна було б обирати строком на шість років, що знижувало б ризик кумівства, притаманного довічним мандатам. Вибори до Сенату можна було б проводити поетапно кожні три роки, і поєднувати інституційну спадковість із регулярним оновленням складу.
З часом сенатори, включно з тими, хто вже завершив каденцію, могли б залишатися активною частиною національного життя, ділитися досвідом і баченням.
Оплата праці сенаторів мала б бути символічною і покривати витрати часу та поїздок, але не настільки високою, щоб членство в Сенаті приваблювало з фінансових міркувань. Навпаки, рівень винагороди мав би передбачати для багатьох певну особисту жертву, щоб до Сенату йшли передусім з мотивів служіння державі.
Одним із недоліків двопалатної системи є те, що вона зазвичай уповільнює політичний процес і в умовах війни потенційно може стати небезпечно громіздкою. Втім, як показує досвід Великої Британії у 1940 році — так само, як і нинішня ситуація в Україні, — навіть у двопалатних системах можливі призупинення виборів і прагматичне спрощення роботи парламенту для реагування на воєнні виклики без загрози для існування держави. Якщо Український сенат буде створено після війни, він не обов’язково становитиме ризик через затримки у разі майбутніх надзвичайних ситуацій.
Двопалатна система має чимало переваг для держав із багатою культурною та історичною спадщиною — таких, як Україна. У країні, де сформувалося нове відчуття спільної мети та ідентичності, Український сенат міг би стати інституційним втіленням цінностей Української Республіки.
Погляди автора статті не обов’язково відповідають позиції Kyiv Post.