Новий звіт Управління урядової відповідальності США (GAO), законодавчого органу, який допомагає перевіряти державні витрати та пропонує способи підвищення їх ефективності, викрив значну слабкість в основі стратегії американського уряду щодо Росії.
Висновки наглядового органу Конгресу вказують на системну неспроможність ключових урядових агентств вимірювати цілі для оцінки ефективності своїх санкцій та експортного контролю.
Висновки є суворими: хоча ці заходи мали певний початковий вплив, відсутність чітких цілей не дозволяє США повністю зрозуміти результати власної політики.
Зникаючий вплив
У звіті підкреслюється головний парадокс у реакції США на вторгнення в Україну в 2022 році.
У перший рік санкції сильно вдарили по Росії, знизивши її економічне зростання приблизно на 6 процентних пунктів. Фінансовий та технологічний шок був відчутним, що свідчило про швидкі та скоординовані дії США та їхніх союзників.
США заявили про провал атак Ірану в Перській затоці
Однак цей ефект виявився короткочасним. Аналіз GAO показує, що цей початковий спад значною мірою зник.
Згідно з його висновками управління, економічне зростання Росії в 2023 та 2024 роках статистично не відрізнялося від того, що можна було б очікувати, якби санкції не вводили. Схоже, Москва пристосувалася.
Прогалини в санкціях та обхід обмеження на нафту
У звіті деталізовані основні прогалини в застосуванні санкцій. Перша з них — це наріжний камінь політики, який постійно підриває російська винахідливість: обмеження на ціни на нафту.
Попри заходи, покликані обмежити важливі доходи Росії від нафти, країна успішно використовує «тіньовий флот» танкерів, щоб обійти санкції. Ця армада старих суден, які часто працюють без західного страхування, дозволила Росії продовжувати постачати свою нафту на світові ринки поза межами обмеження.
GAO зазначило, що існування та операційний успіх цього «тіньового флоту» допомогли Росії зберегти відносно стабільне виробництво та експорт нафти, що значно обмежило передбачувану ефективність обмеження.
Ця політика, хоч і є сміливою концепцією, здається, була знівельована адаптивними заходами РФ.
Цикл обходу
Іншою проблемою є постійний доступ Росії до військових технологій. Експортний контроль США, покликаний позбавити російську оборонну промисловість критично важливих компонентів, перешкодив, але не зупинив потік товарів повністю.
У звіті встановлено, що Росія продовжує отримувати товари «високого пріоритету». Зокрема ті, що необхідні для її військового та оборонного промислового комплексу.
Ці компоненти надходять не через прямі канали, а через складні та розгалужені мережі закупівель, створені в третіх країнах.
Аналіз GAO підтвердив, що як тільки одну з цих третіх компаній виявляють і на неї накладають санкції, її місце швидко займає інша. Цей безперервний цикл робить правозастосування постійною та виснажливою боротьбою.
Крім того, у звіті підкреслено значне обмеження контролю над технологіями нижчого рівня.
Ці товари, які більш широко доступні з іноземних джерел, набагато складніше відстежувати та запобігати їх потраплянню до Росії, порівняно з високоспеціалізованими компонентами, глобальна пропозиція яких є більш обмеженою.
Фінансові заходи під пильною увагою
Окрім руху товарів, у звіті критично розглядаються фінансові заходи, що вживаються. Хоча американські агентства вжили різних заходів для притягнення до відповідальності «зловмисних російських суб’єктів», включаючи заморожування активів на мільярди доларів, вони зіткнулися з істотними проблемами в оцінці ефективності цих зусиль.
GAO виявило, що агентства не встановили чітких показників для визначення того, чи заморожування активів успішно стримує незаконну діяльність.
Без цих орієнтирів «неможливо знати, чи перетворюється сам масштаб заморожування активів на значущий і тривалий стратегічний вплив», – пояснив у п’ятницю Kyiv Post помічник конгресмена, ознайомлений з висновками GAO.
Заклик до вимірюваних показників
Однак найважливішим висновком є фундаментальна відсутність механізму для вимірювання успіху. Агентства, відповідальні за політику – Державний департамент, Міністерство фінансів та Міністерство торгівлі – не визначили чітких завдань з кількісно вимірюваними результатами.
Ця прогалина є основним недоліком. Вона ускладнює, а то й унеможливлює обґрунтування ефективності санкцій та прийняття майбутніх політичних рішень на основі емпіричних даних.
Управління підкреслило, що ця інформація є «важливою для вдосконалення поточних зусиль та обґрунтування майбутнього застосування санкцій та експортного контролю».
У звіті також висловлено занепокоєння щодо довгострокової стійкості програм санкцій. У ньому зазначено, що два бюро Державного департаменту, які використали понад 164 мільйони доларів додаткового фінансування України для цих заходів, не оцінили ризики, з якими стикаються їхні програми, коли це фінансування закінчиться наприкінці 2025 року.
Відсутність оцінки ризиків робить США вразливими до потенційного припинення критично важливих заходів з виконання санкцій.
Рекомендації GAO є прямими та нагальними. Управління закликало агентства США негайно визначити чіткі, вимірювані цілі для своїх санкцій та експортного контролю.
У звіті також міститься конкретний заклик до бюро Державного департаменту оцінити ризики, пов’язані з закінченням додаткових коштів.
Аудит GAO, який був проведений за дорученням Конгресу, виконує важливу функцію нагляду. Він надає законодавцям незалежну, засновану на фактах оцінку зусиль уряду США, що дозволяє їм приймати більш обґрунтовані рішення щодо майбутньої політики та фінансування.
У своїй офіційній відповіді Міністерства торгівлі та фінансів погодилися з рекомендаціями, висловивши готовність впровадити необхідні зміни.
Однак Державний департамент погодився лише частково, що, за словами джерела Kyiv Post, може стати бюрократичною перешкодою для повного впровадження рекомендацій GAO.
Вагання Державного департаменту пов’язане з побоюванням, що надто вузькі або жорсткі цілі можуть обмежити гнучкість їхніх дипломатичних та політичних інструментів. Хоча така позиція є зрозумілою, вона підкреслює фундаментальну суперечність між потребою в адаптованій політиці та вимогою вимірюваної підзвітності.
Звіт є безжальним сигналом тривоги. Він показує, що надійна зовнішня політика вимагає не тільки сміливих і рішучих дій, але й аналітичних інструментів для вимірювання її впливу та адаптації її курсу.
Без цих показників США ризикують вжити санкцій, які є дорогими і, в довгостроковій перспективі, неефективними. Це заклик до більш стратегічного, заснованого на даних підходу до економічної політики.
Зрештою, висновки GAO описують картину режиму санкцій США, який є сильним у початковому застосуванні, але слабким у своїй здатності адаптуватися та підтримувати тиск.
Звіт не залишає сумнівів, що без зміни підходу ефективність цього важливого інструменту зовнішньої політики буде і надалі ставитися під сумнів.
